Глава 27
УПРАВЛЕНИЕ
КОММУНИКАЦИЯМИ
§ 1. Организационно-правовые формы управления
коммуникациями
В данном случае имеется в виду организация государственного управления транспортно-дорожным комплексом и связью.
Конституция РФ устанавливает, что в ведении РФ находятся федеральный транспорт, пути сообщения, связь (ст. 71). Соответственно главную роль в управлении этими объектами играют федеральные органы исполнительной власти.
Так, Правительство РФ решает вопросы организации управления предприятиями транспорта и связи; разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проекты федеральных законов по вопросам федерального транспорта, путей сообщения и связи.
В настоящее время государственное управление коммуникациями федерального значения осуществляют: Министерство путей сообщения РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство РФ по связи и информатизации, Государственная фельдъегерская служба РФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ.
При осуществлении возложенных на них функций и полномочий данные органы взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов РФ, совместно с ними проводят государственную политику в области транспорта, дорожного хозяйства и связи. В соответствии с действующим законодательством органы исполнительной власти субъектов РФ организуют транспортное обслуживание населения, контролируют его состояние, обеспечивают развитие на своей территории автомобильных дорог общего пользования, организуют работы по развитию телефонной связи и т: п.
Вопросы организации управления коммуникациями отражены в ряде федеральных законов: "О связи" от 16 февраля 1995 г.1, "Об информации, информатизации и защите информации" от 25 января 1995 г.2, "О федеральном железнодорожном транспорте" от 25
444
августа 1995 г.1, "О почтовой связи" от 9 августа 1995 г.2, а также в других нормативных актах.
Железнодорожный транспорт характеризуется в качестве основы транспортной системы РФ, одного из видов транспорта общего пользования, представляющего единый производственно-технический комплекс, обеспечивающий во внутреннем и международном железнодорожном сообщениях потребности населения в перевозках и услугах, жизнедеятельность всех отраслей экономики. Управление перевозочным процессом на железнодорожном транспорте осуществляется централизованно и относится к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.
Таковым является Министерство путей сообщения Российской Федерации (МПС России). Оно осуществляет проведение государственной политики в сфере железнодорожного транспорта, а также регулирование хозяйственной деятельности железных дорог, других предприятий и учреждений федерального железнодорожного транспорта в области организации и обеспечения перевозочного процесса. Положение о нем утверждено Правительством РФ 18 июля 1996 г.3 (в ред. постановления Правительства РФ от 24 января 2001 г. № 49).
В систему МПС входят: железные дороги; отделения железных дорог; их линейные предприятия; промышленные, строительные, торговые и снабженческие предприятия; научно-исследовательские, проектно-конструкторские, проектно-изыскательские организации и предприятия, обеспечивающие деятельность и развитие железнодорожного транспорта.
МПС России устанавливает границы железных дорог и их отделений; утверждает их уставы; по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ закрывает железнодорожные линии; создает, реорганизует и ликвидирует предприятия федерального железнодорожного транспорта (кроме железных дорог); вносит в Правительство РФ предложения по созданию, реорганизации и ликвидации железных дорог.
По вопросам, затрагивающим интересы других видов транспорта, МПС координирует свою деятельность с Минтрансом России.
Основные задачи МПС России: обеспечение устойчивой и безопасной работы железнодорожного транспорта, создание многопрофильной сферы услуг, предоставляемых подведомственными транспортными предприятиями; разработка стандартов и норм, определяющих порядок функционирования железнодорожного транспорта.
445
Исключительной компетенцией МПС является руководство железными дорогами, объединениями и предприятиями федерального железнодорожного транспорта в области перевозочного процесса. МПС организует оперативное управление этим процессом, разрабатывает и утверждает графики движения по сети железных дорог, нормативы использования вагонов и контейнеров, нормативные документы по технической эксплуатации железных дорог и условиям перевозок.
На МПС возлагается контроль за состоянием безопасности движения поездов, сохранностью (перевозка) грузов; разработка и утверждение обязательных для всех предприятий, организаций и граждан нормативных актов по вопросам правил и условий перевозок, пользования средствами железнодорожного транспорта, безопасности движения, охраны порядка, пожарной безопасности и санитарных правил на железнодорожном транспорте.
Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области транспортного комплекса. Положение о нем утверждено Правительством РФ 30 декабря 2000 г.1
Транспортный комплекс включает в себя гражданскую авиацию, морской, внутренний водный, автомобильный, городской электрический (включая метрополитен), промышленный (кроме отнесенного к ведению МПС) транспорт и дорожное хозяйство с входящими в них юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющие перевозочную и транспортно-экспедиционную деятельность, работы, связанные с обслуживанием пассажиров, грузов, транспортных средств, иные работы, выполняемые входящими в транспортный комплекс организациями.
Минтранс России осуществляет управление в области транспортного комплекса непосредственно либо через создаваемые им территориальные органы. Для осуществления специальных функций отраслевого управления в аппарате Минтранса России образованы государственная служба гражданской авиации, государственная служба дорожного хозяйства, государственная служба морского флота, государственная служба речного флота, служба автомобильного и городского пассажирского транспорта.
В соответствии с названным Положением основными задачами Минтранса России являются: разработка и реализация государственной транспортной политики; формирование и совершенствование правовых основ функционирования транспортного комплекса; разработка и реализация совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти программ
446
развития транспортного комплекса; обеспечение эффективного управления федеральной собственностью, находящейся в нем; организация оптимального взаимодействия различных видов транспорта; государственное регулирование, управление и контроль в пределах своей компетенции по вопросам обеспечения безопасного и эффективного функционирования транспортного комплекса, и др.
Минтранс России выполняет многообразные функции общего характера. К ним относятся: координация деятельности в транспортной сфере иных федеральных органов исполнительной власти; разработка прогнозов развития транспортного комплекса, проектов законодательных и иных нормативных актов, определяющих его функционирование; осуществление контроля в пределах своей компетенции за исполнением законодательных, иных нормативных правовых и нормативных технических актов; координации работ по строительству портовых и аэропортовых комплексов, подъездных железнодорожных путей и автомобильных дорог к транспортным узлам, других объектов транспортного комплекса.
Минтранс России осуществляет также лицензирование соответствующих видов деятельности; функции компетентного органа РФ по перевозке опасных грузов воздушным, морским, внутренним водным, автомобильным и промышленным транспортом; реализует государственную научно-техническую политику в транспортном комплексе; разрабатывает, согласовывает и утверждает технические нормативы (стандарты, нормы, правила, включая федеральные авиационные), определяющие требования к внутренним водным путям, судоходным гидротехническим сооружениям, транспортным средствам, дорожным машинам, техническому оборудованию, материалам, используемым в транспортном комплексе, и др.
В области гражданской авиации Минтранс России является специально уполномоченным органом. В этой области он утверждает номенклатуру подлежащих сертификации видов продукции, работ, услуг, а также юридических лиц, деятельность которых связана с обеспечением безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности; участвует в сертификации гражданских воздушных судов, авиационных двигателей; выдает удостоверения о годности гражданских воздушных судов к полетам; ведет государственные реестры гражданских воздушных судов, аэродромов, аэропортов, реестры лицензий, федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил, утвержденных в РФ; осуществляет государственный контроль обеспечения безопасности полетов воздушных судов и авиационной безопасности гражданской авиации, летной годности гражданских воздушных судов, летной работы и т. д.
В области морского транспорта Минтранс России является головным межотраслевым координирующим органом в системе органов
447
исполнительной власти по вопросам морской деятельности РФ, в том числе по проблемам развития и использования торгового, речного, ледокольного и служебно-вспомогательного флота РФ.
В указанной области Министерство осуществляет контроль соответствия судоходных компаний и судов требованиям международных правил, стандартов и норм; организует государственный надзор за соблюдением законодательства РФ в области безопасности мореплавания и охраны морской среды в российских морских торговых портах всеми судами независимо от формы собственности, ведомственной и национальной принадлежности, а также контроль за техническим состоянием судов при выпуске их из морских портов; содействует развитию Северного морского пути; осуществляет руководство и контроль деятельности администраций морских портов (за исключением рыбных); осуществляет государственное управление использованием атомной энергии на морском транспорте и т. д.
В области внутреннего водного транспорта на Минтранс России возложены в основном контрольно-надзорные функции, а именно: организация и обеспечение проведения государственного надзора за соответствием судоходных компаний внутреннего водного транспорта и судов внутреннего и смешанного (река-море) плавания, работающих на внутренних водных путях, требованиям безопасности судоходства и пожарной безопасности; организация и осуществление в портах внутреннего водного транспорта государственного надзора за соблюдением международных правил, стандартов и норм законодательства РФ в области безопасности судоходства и охраны окружающей природной среды всеми судами, независимо от форм собственности, ведомственной и национальной принадлежности; организация технического надзора в отношении судов внутреннего и смешанного плавания, регулирования движения судов по внутренним водным путям; обеспечивает государственный надзор за безопасностью судоходных гидротехнических сооружений и др.1
В области автомобильного, городского электрического и промышленного транспорта Минтранс России участвует в разработке и реализации мер по повышению безопасности дорожного движения и снижению вредного воздействия автомобильного транспорта на окружающую среду, поддержанию находящихся в эксплуатации транспортных средств в технически исправном состоянии, в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию новых образцов транспортных средств, предназначенных для перевозки пассажиров и опасных грузов и т. д.
448
Пассажирский городской и междугородный автомобильный транспорт, а также электротранспорт (трамваи, троллейбусы) находятся в ведении органов исполнительной власти субъектов РФ.
Дорожное хозяйство составляют автомобильные дороги общего пользования, юридические и физические лица, осуществляющие обследование, изыскания, пректирование, строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования, проведение научных исследований, изготовление и ремонт дорожной техники, добычу и переработку нерудных материалов для дорожного строительства и иную деятельность, связанную со строительством, реконструкцией и содержанием автомобильных дорог.
В области дорожного хозяйства Минтранс России осуществляет функции по управлению федеральными автомобильными дорогами общего пользования, а также федеральным имуществом, необходимым для обеспечения их функционирования; координирует деятельность по развитию сети автомобильных дорог во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ; осуществляет перспективное и текущее планирование развития федеральной дорожной сети.
В пределах своей компетенции Министерство рассматривает и готовит заключения по вопросам строительства, содержания и эксплуатации платных автомобильных дорог общего пользования; осуществляет контроль за соблюдением порядка пользования федеральными дорогами общего пользования и правил их охраны; организует учет автомобильных дорог общего пользования, диагностику и оценку транспортно-эксплуатационного состояния федеральных автомобильных дорог общего пользования; организует планирование работ на автомобильных дорогах общего пользования, финансируемых за счет средств федерального бюджета; осуществляет контроль за качеством проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и др.
Минтранс России наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими решать поставленные перед ним задачи. Основными из них являются: издавать обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами нормативные правовые и нормативные технические акты, в том числе межведомственного характера; вносить проекты законов и иных нормативных актов по вопросам функционирования транспортного комплекса; проводить проверки соблюдения юридическими и физическими лицами, входящими в транспортный комплекс, требований в области обеспечения авиационной безопасности, безопасности полетов и судоходства, соблюдения правил пользования воздушным пространством, внутренними водными путями и гидротехническими сооружениями на них; создавать, реорганизовывать и ликвидировать в
449
установленном порядке свои территориальные органы, а также подведомственные федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия транспортного комплекса; осуществлять координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, связанным с транспортным комплексом, и др.
Центральным звеном системы государственного управления в области связи является Министерство Российской Федерации по связи и информатизации (Минсвязи России), Положение о котором утверждено Правительством РФ 28 марта 2000 г.1 Являясь федеральным органом исполнительной власти, Минсвязи России проводит государственную политику и осуществляет управление в области связи (электрической и почтовой) и информатизации, а также координацию в этой сфере деятельности иных федеральных органов исполнительной власти. Свою деятельность оно строит, руководствуясь федеральными законами: "О связи", "Об информации, информатизации и защите информации", утвержденными Правительством РФ Правилами оказания услуг телефонной связи, Правилами оказания услуг проводного вещания (радиофикации), Правилами оказания услуг почтовой связи от 26 сентября 1997 г.2
Министерство осуществляет управление находящимися в его ведении государственными предприятиями и учреждениями, а также руководство службой государственного надзора за деятельностью в области связи и информатизации.
На Минсвязи России возложены: разработка и реализация государственной политики в области электросвязи, почтовой связи и информатизации; государственный надзор за деятельностью в области связи и информатизации; регулирование в установленной сфере деятельности, направленное на полное удовлетворение потребностей органов государственной власти, местного самоуправления, юридических и физических лиц в услугах электросвязи, информатизации и почтовой связи; разработка федеральных и отраслевых программ развития связи и информатизации, проектов федеральных законов и иных нормативных актов, относящихся к сфере его ведения.
В процессе своей деятельности Минсвязи России осуществляет координацию и организацию работ по внедрению новейших технологий в области связи и информатизации; проводит межотраслевую координацию в области электросвязи, информатизации и почтовой связи; содействует развитию предпринимательства в сфере предоставления услуг электросвязи, информатизации и почтовой связи; организует проведение реструктуризации находящихся в его ведении государственных предприятий и учреждений; осуществляет
450
лицензирование деятельности, связанной с предоставлением услуг связи и информатизации.
К функциям Минсвязи России относится определение образцов, номиналов, тиражей и сроков действия государственных знаков и почтовой оплаты, образцов маркированных почтовых конвертов и карточек, организация их издания и распространения; организация присвоения почтовых индексов объектам почтовой связи; определение основных направлений тарифной политики в порученной сфере управления; обобщение практики применения законодательства по вопросам связи и информатизации и разработка предложений по его совершенствованию. Оно осуществляет контроль за исполнением федеральных законов и иных нормативных актов по вопросам связи и информатизации, а также организует государственный надзор за состоянием средств и сетей связи и информатизации, независимо от формы собственности и т. д.
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (ГФС России). Она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим специальные функции в сфере обеспечения федеральной фельдъегерской связи в РФ. В своей деятельности ГФС России руководствуется Федеральным законом "О федеральной фельдъегерской связи" от 17 декабря 1994 г.1, Положением о ней, утвержденным Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г.2
В соответствии с названными правовыми актами ГФС России осуществляет руководство деятельностью органов федеральной фельдъегерской связи по обеспечению сохранности и оперативной доставки отправлений особой важности, совершенно секретных, секретных и иных служебных отправлений должностных лиц, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, государств-участников Соглашения о Межправительственной фельдъегерской связи, рабочих органов СНГ, расположенных на территории РФ, а также по обеспечению доставки за рубеж корреспонденции, технической документации и образцов промышленных изделий по решениям Президента и Правительства РФ.
Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ) является федеральным органом исполнительной власти, к ведению которого относятся вопросы организации и обеспечения правительственной связи, иных видов специальной связи для государственных органов, организаций и обеспечения криптографической и инженерно-технической безопасности шифрованной связи, организации и ведения
451
разведывательной деятельности в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи, специального информационного обеспечения органов государственной власти РФ1.
452